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公共财政支持文化产业发展研究

  作为在经济体制改革和文化体制改革过程中逐渐形成的后发产业,中国的文化产业普遍存在资本积累不足、市场运行乏力的问题。比起对公共文化事业的资助,公共财政对于处在文化体制转型期的文化产业的扶持,需要敏锐的文化经济意识和更具创新性的扶持手段与投入方式。

  一、公共财政支持文化产业发展的现实意义

  一般而言,公益性文化事业只能提供均等化的基础公共文化产品与服务,而要进一步满足人们丰富多样的精神文化需求,充分发挥和激活文化生产力,增强中国文化的竞争力和影响力,提升国家软实力,则要靠文化产业的发展和繁荣。党的十七大关于“推动社会主义文化大发展大繁荣”的号召,对公共财政支持文化产业发展提出了新的、更高的要求。

  (一)支持文化产业发展,是贯彻落实科学发展观的重要举措

  文化产业是典型的来自于人、服务于人的情智产业,具有低能耗、无污染的特征。文化产业的核心资源是人类的智慧,文化产品和服务的目标是满足人们的精神和情感需求,优秀健康的文化产品可以改善人文环境,具有循环累积的人文价值收益递增的特性。因此,文化产业的发展既可以满足经济增长的需要,也满足和实现人民日益丰富的精神生活的需要,是以人为本、可持续发展的科学发展观的重要体现。

  (二)支持文化产业发展,是推动文化体制改革的关键环节

  文化体制改革对于深化并最终实现我国经济体制改革和政治体制改革的任务与目标具有重大意义。经济体制改革必然触及文化经济领域,不能落实文化经济领域中可经营部分的市场机制,经济体制改革就不彻底;政治体制改革必然以文化思想领域的改革和解放为重要前提,不能解放和发展文化生产力,政治体制改革就缺乏活力。我国文化体制改革的基本任务就是改革以往单一的事业型文化生产方式,保障人民的基本公共文化权益,破除体制障碍,让可经营的文化生产领域实现市场化的资源配置,培育市场主体,繁荣文化市场,提升文化生产力,满足人民群众日益增长的个性化、多样化的文化需求。在有限的文化投入条件下,推动文化产业的健康快速发展,是减轻政府负担,促进文化繁荣发展,满足最广大群众文化需求的重要手段。

  (三)支持文化产业发展,是增强我国文化影响力和竞争力的重要途径

  当今世界,经济全球化与文化全球化互为表里,经济较量中的文化因素日益突出,同样,文化较量中的经济作用日益显著,越来越多的国家把提高文化软实力作为重要发展战略。西方发达国家凭借经济、科技等优势,加大文化输出和思想价值观念渗透。文化产业的较量逐渐成为国际文化实力竞争的主要领域。世界范围内各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁,文化经济贸易中有关“文化例外”的争议与摩擦进一步深化。改革开放30年,我国国际地位和国际影响明显提高,文化软实力不断增强,中华文化的作用和影响引起世界更大关注,中国需要一个受到尊重、理解和信任的国际文化环境。发展文化产业,培养具有国际竞争力的文化经济力量,是我国保障文化安全、实现文化走出去的积极之道。

  财政扶持文化产业的国际经验与借鉴

  上个世纪末以来,西方发达国家的文化目标选择呈现出一个共同的趋势,即愈发强调文化的经济功能以及文化产业的发展,与此相适应,发达国家文化直接投入的重心也发生了重要的转移,即从单纯强调财政投入的补助功能,转向对补助与投资双重功能的强调。

  (一)NESTA(英国)

  在发达国家,彩票基金作为国家文化投入的一个重要补充,最近几年获得了长足的发展,有些国家如芬兰,彩票基金占国家文化投入的比例已经超过了70%最近几年,随着文化的经济功能的凸现,西方发达国家彩票基金在文化领域的应用中也相应出现了新的动向,这就是愈来愈倾向用于投资基金,其中尤以英国的“国家科学、技术与艺术基金”(NESTA)最具有代表性。1997年,英国政府意识到创意和创新在国家发展中的重要作用,从彩票基金划拨2亿英镑组成“国家科学、技术与艺术基金”,从源头上扶持创意与创新。“国家科学、技术与艺术基金”成立的目标是推动创新与创意,成立之初的主要方式是通过项目基金的方式予以资助,最近几年开始尝试投资基金,并形成了项目基金和投资基金相结合的运作模式。其中项目基金主要以项目资助的方式促进英国创新发展的项目,主要包括如下4个领域:挑战创新项目、创意先锋项目、未来创新项目以及国家科学、技术与艺术基金联合项目。投资基金则以风险投资和产业投资的方式为创新企业提供资金支持,它主要包括两种方式:一种是作为风险投资基金,对符合条件的初创企业提供风险投资基金;一种是作为产业投资基金,通过其他投资机构作为有限合伙人后者共同投资者对符合条件的企业进行投资。

  (二)IFCIC(法国)

  法国实施政府主导型的文化管理,政府负责文化管理、投资等事务,但是上个世纪末以来法国政府也开始尝试一些新的文化投资方式,其中最具有代表性的要算电影与文化产业融资局 (IFCIC)。电影与文化产业融资局是由文化部与财政部于1983年共同发起的一个独立的融资机构,其目的是通过帮助文化产业类企业获得银行贷款,从而推动法国文化产业的发展。

  电影与文化产业融资局开创阶段的资本金主要由两个部分构成,第一部分资金是来自政府委托OSEOCaisse des Dép?ts et集团的出资,占到资本金的49%,第二部分资金来自大约20家商业银行或贷款机构,占到资本金的51%。电影与文化产业融资局的资产只有1250万法郎,但是,它旗下掌管总额为6000万法郎的担保基金,其中有国家电影中心提供的电影以及视听艺术担保基金,文化部提供的文化产业基金以及新闻出版担保基金,这些基金使其能够担保的贷款总额达到2.11亿。电影与文化产业融资局的担保基金只针对贷款银行,其担保的额度一般在贷款的总额的50%到70%之间,也就是说,如果担保贷款出现问题,担保基金将分担损失的一半以上。

  (三)电影投资专门组合(韩国)

  韩国电影振兴委员会(KOFIC)是文化观光部辖下独立的机构,是电影界最高政府单位,虽然预算来自文化观光部,却拥有独立制定电影政策的能力,但也必须受到政府及国会的监督。“电影投资专门组合”由中小企业厅与KOFIC共同合作投资电影。电影投资专门组合也是一种代理投资公司,其功能类似创业投资公司,但是资金规模更大,可以操作更多资金并可不间断且同时投资数片来分散风险并追求最大经济效益。政府规定它须将保有金额的60% 以上投资用于制作文化商品,以此确保电影资金的稳定来源。电影投资组合从2000年开始,每年投资100亿韩币,以五年为一个周期。由KOFIC来投资电影,作信用担保,风险会比较低。韩国电影投资机构有很多个,以100亿韩元基金为例,KOFIC投资20亿、中小企业厅30亿、其他资金来自诸如创投(venture company)等小型公司。

  鉴于意识形态和文化价值观的差异,各国的文化政策在很大程度上很难有可比性,但就财政的投入方式而言,则是具有重要的借鉴价值的。我国在文化财政投入机制方面,还存在诸多和公共财政建设以及社会主义市场经济发展不相匹配的问题。对其他国家经验的总结中,我们发现,在市场经济条件下文化的财政投入方式、效率、监控等方面,国际上许多国家的经验是非常丰富的,有许多值得我们认真学习和借鉴的地方。首先,尊重本国文化发展特点,实施差序化的混合资助模式;其次,注重财政投入的科学性、透明性以及效率,实行“决策、执行、监督”的分立协同;再次,创新文化财政投入方式,发挥财政投入的杠杆作用,破解文化产业发展领域的资金瓶颈。

  三、公共财政推动文化产业发展的思路和建议

  为加快推进我国文化产业发展,充分发挥文化产业在调整结构、扩大内需、增加就业、推动发展中的重要作用,2009年国务院出台了《文化产业振兴规划》,这是党中央、国务院从国家战略高度,着眼于深化文化体制改革和应对当前国际经济形势变化,加快文化产业发展的重要举措。公共财政应按照《规划》确定的目标任务,积极加大财政支持力度,努力落实并完善相关财税政策,大力推动我国文化产业振兴发展。

  考虑财政资金具有资金数量的有限性以及资金使用的公共性特征,因此,财政支持文化产业发展应坚持以下原则:

  (一)弥补市场失灵

  我国文化产业处于发展的起步阶段,在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷,特别是从市场投资的角度,文化产业的投资无论是用于形成固定资产的文化基本建设投资,还是用于形成流动资产的文化知识产权投资和用于培育文化战略后备资源的投资,其建设、创作、培养周期和成型期都比较长,而且风险比较大,因而常常存在市场失灵的情况。经济学认为,公共财政这个时候要介入产业的发展,以弥补市场失灵和市场缺陷,推动市场经济的正常运行。所以,财政支持文化产业发展应坚持的第一个基本原则就是弥补市场失灵,这将直接决定财政资金的功能与目标以及资助的对象与范围,反过来说,对于那些不存在市场失灵的领域财政就不应该参与,否则会干扰或扭曲正常的市场经济秩序。

  (二)发挥杠杆效应

  

财政资金的数额毕竟是有限的,要想放大资金的效果就应该发挥财政资金的杠杆效应,特别是要利用财政信用的杠杆撬动社会资本进行文化产业的投资,促进投资主体和渠道的多元化,构建完善的文化产业投资的资本市场和投融资体制。也就是说,财政支持文化产业的目标不能单纯确定为扶植具体的文化产业项目,而是要通过财政投入的示范和杠杆作用,培育规范的市场主体与市场环境,撬动更多的社会资本投入文化产业领域,最终建立完善的文化产业发展的市场机制。 一方面,财政资金支持文化产业应更多地采取陪同投入、贷款贴息、保险费用补贴、奖励等方式,有效地带动银行、金融机构、社会资本投入文化产业;另一方面,可探索设立文化产业投资基金,借鉴成熟资本市场“产业投资基金”运作模式,由财政部门发起设立,委托专业机构管理基金资产,主要采取股权投资方式解决文化产业融资问题,从而充分发挥财政资金的引导作用,调动金融机构和大型国有企业等社会资金投入,搭建文化产业投融资平台。

  (三)注重效率考核

  文化产业专项资金的设立与管理应该围绕财政管理与改革,坚持以提高资金利用效率为导向,为此要加强管理和监督工作,特别是要实现监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合转变。要建立覆盖申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程、全方位的绩效责任制,使每一个环节都成为提高绩效的责任中心,并构建能够确保每一个环节都成为提高绩效的责任中心的激励机制。同时要针对文化产业的特殊性,设置合理的评价程序和评价指标,使文化产业专项资金的绩效考核纳入科学化与规范化的轨道。

 

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